Schon seit längerem werden Chatbots als Informationsdienste im E-Commerce-Bereich eingesetzt. Nun sollen sie auch in den Verwaltungssektor einziehen und dort Bürger*innen auf verschiedene Arten unterstützen. Die Entwicklung eines Basisdienstes ist dabei Teil der sogenannten Dienstekonsolidierung des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat BMI. Ein dazugehöriger Pilot wurde bereits 2020 veröffentlicht: Der »C-19-Chatbot«. Dieser beantwortet Interessierten fortwährend Fragen rund um das Corona-Virus und zeigt, wie hilfreich Chatbots im Verwaltungsbereich sein können.

»Wie kann ich mich anstecken?«
»Welche Einschränkungen gibt es zurzeit?«
»Wie hoch sind die aktuellen Fallzahlen?«

Diese und viele weitere Fragen beschäftigen Bürger*innen seit Beginn der Covid-19-Pandemie. Informationen hierzu liefert seit Juni 2020 der C-19-Chatbot, ein dialogbasiertes Informationssystem, das als behördenübergreifende Anlaufstelle der Bundesverwaltung dient und alle Fragen rund um die Pandemie und die weiteren Auswirkungen, wie beispielsweise Social Distancing, beantwortet. So müssen sich Bürger*innen nicht durch eine Menge von aktuellen Beschlüssen, Handlungsanweisungen und Zahlen arbeiten, sondern erhalten gebündelte Angaben und prägnante Antworten, die nicht mit Fachtermini überhäuft sind.

Den Antworten des Bots liegt dabei das Wissen verschiedener Bundesbehörden zugrunde. Neben dem Robert Koch-Institut, dem Bundesgesundheitsministerium, dem Innenministerium sowie dem Auswärtigen Amt haben viele weitere Behörden ihre Fachexpertise eingebracht, um einen möglichst allumfassenden Überblick zu ermöglichen.

Chatbot-Strategie der Bundesverwaltung

Der C-19-Chatbot ist ein Teil der Maßnahme »Chatbots in der Bundesverwaltung«, die bereits 2017 strategisch verankert wurde. Sie ist darauf ausgelegt, einen Basisdienst zu entwickeln, auf dem dann alle weiteren Chatbotlösungen des Bundes systemspezifisch aufgesetzt werden können. Das bedeutet, dass besagter Basisdienst selbst noch kein Chatbot ist, aber bereits alle notwendigen Funktionen mitbringt. Vorstellbar ist dies wie eine Art Baukastensystem, das technische Grundlagen liefert und später von den Anwender*innen nur noch mit den relevanten Inhalten gefüttert werden muss.

Ziel der Entwicklung eines solchen Basisdienstes ist die Wiederverwertbar- und Wiederverwendbarkeit technologischer Grundlagen und Dienste. Behörden sollen auf einheitliche technische Lösungen zurückgreifen, um eigene Anforderungen schnell und unkompliziert zu integrieren, sodass Arbeitsprozesse modernisiert und digitalisiert werden können. Aus diesem Grund wurde das Thema im Rahmen der Dienstekonsolidierung des Bundes angestoßen und initial aufgebaut.

Anforderungs- und Architekturmanagement

Im Falle der Umsetzung des Basisdienstes für Chatbots erhält das BMI dabei unter anderem Unterstützung vom Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme FOKUS. Die Wissenschaftler*innen des Instituts stehen dem Ministerium mit ihrer Expertise und Erfahrung im Bereich KI und Chatbot-Entwicklung beratend zur Seite.
»Wir unterstützen das Anforderungs- und Architekturmanagement«, erklärt Dr. Christopher Krauß. »Das bedeutet, wir analysieren, welche Stakeholder und Nutzerrollen es für Chatbots in der Bundesverwaltung gibt und welche Bedarfe diese haben. Im Prinzip gehen wir also ins klassische Requirement Engineering und fragen nach den Beteiligten, Adressaten, Zielgruppen und prüfen die Anforderungen.« Zudem übersetzt das Team des Fraunhofer FOKUS gemeinsam mit den Verantwortlichen der Maßnahme, was das für den Rahmen der technischen Umsetzung bedeutet und bildet somit die Schnittstelle zwischen Auftraggeber und IT-Dienstleister des Bundes.

Die Akzeptanz von Chatbots

Doch wie sieht es mit der allgemeinen Akzeptanz von Chatbots aus? Auch hier ist das Institut an einer umfassenden Prüfung beteiligt, denn das Thema ist für die öffentliche Verwaltung sehr relevant und auch insgesamt in der KI-Strategie des Bundes stark verankert. »Die Verantwortlichen sind sich der Gefahr bewusst, dass solche Bots auch eine negative Akzeptanz mit sich bringen können«, sagt Krauß. Aus diesem Grund werden Chatbots in der öffentlichen Verwaltung keine Antworten selbstständig generieren, sondern nur Antworten geben, die redaktionell geprüft sind.

Vorteile der Chatbots

Trotz dieses Umstands können solche Programme klare Vorteile vorweisen. Neben der bereits genannten Effizienzsteigerung bei anwenderspezifischen Prozessen, sollen Chatbots vor allem für Nutzer*innen hilfreich sein. Mit dem System wird in natürlicher Sprache kommuniziert, wodurch Barrieren und Kommunikationshürden abgebaut werden. Die Informationen gibt es zudem ohne Verzögerungen und zu jeder Tageszeit. Auch ein proaktives Verhalten ist perspektivisch angedacht, sodass sich das System mit dem Menschen in Verbindung setzen kann, um ihn beispielsweise an Termine und Fristen zu erinnern.

Welche weiteren Vorzüge die Nutzung eines solchen digitalen Assistenten hat und welche Möglichkeiten sich ergeben, hängt maßgeblich von der Art des Chatbots selbst ab. Im Falle des C-19-Bots handelt es sich um einen FAQ-Bot, der häufig gestellte Fragen beantwortet. Im Unterschied zu einer statischen FAQ-Seite oder einer Suchmaschinenrecherche gibt es keine vorgefertigten Fragen oder Keywords, die eingegeben werden müssen, um bei der Suche nach Antworten erfolgreich zu sein. Es können stattdessen eigene Formulierungen genutzt werden und die künstliche Intelligenz des Chatbots erkennt, worauf Nutzer*innen abzielen. Dadurch können Chatbots effizient und bedarfsgerecht eingesetzt werden.

Wie aber kommt ein Chatbot zu den richtigen Antworten und was passiert, wenn er keine Lösung parat hat?

Der C-19-Chatbot gibt schnelle und prägnante Antworten rund um das Corona-Geschehen. Bild: Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

Technischer Überblick

Hierbei spielt das Thema KI eine zentrale Rolle – vor allem das »natural language understanding«, das sich darum kümmert, einem Text eine Bedeutung zuzuordnen.
Dieses natural language understanding übersetzt die Frage des Nutzenden in eine Absicht (Intent) – z.B. in einen Schlüsselbegriff wie »Coronafallzahlen«. Wird das System nun gefragt, wie viele Leute sich in Berlin infiziert haben, muss diese Äußerung auf die entsprechende Absicht übersetzt werden. Anschließend werden von dem Bot geeignete Antworten gesucht, die entweder direkt im Chatbot hinterlegt sind oder sich zum Beispiel in weiteren Datenbanken der Behörden befinden. Die Antwort wird den Nutzenden schließlich mit Quellenangabe präsentiert und es werden zusätzlich ähnliche Themen vorgeschlagen.

Sollte der Bot eine Äußerung keiner Absicht zuordnen können, besteht die Möglichkeit, dass er sich selbst noch einmal beim Anfragenden rückversichert, um herauszufinden, was gemeint war.
Existiert tatsächlich keine Antwort im System, kümmert sich eine entsprechende Fachredaktion darum, Erklärungen bereitzustellen. Hat der Chatbot die richtige Antwort nur nicht gefunden, wird die KI neu trainiert. Für diesen Prozess ist es wichtig, dass Nutzende dem Chatbot Rückmeldungen geben, wie zufrieden sie mit den präsentierten Antworten sind, denn das System lernt vor allem durch Feedback und wird so stetig anpasst und verbessert.

So ist es nicht nur bei dem C-19-Bot, sondern auch bei dem Brexit-Bot, der ebenfalls ein Chatbot des Bundes, der Generalzolldirektion, ist und aufgrund des großen Bedarfs noch vor Fertigstellung des Basisdienstes als Prototyp veröffentlicht wurde. »Von diesen Prototypen hat das gesamte Projektteam sehr viel gelernt und die Erkenntnisse fließen wieder in die Fein-Konzeption des Basisdienstes ein«, berichtet Krauß.

Zukunftsvisionen

FAQ-Bots werden aber nicht die einzigen Bots im Bereich der Verwaltung bleiben. Themenübergreifende Chatbots sollen Bürger*innen zukünftig einen zentralen Anlaufpunkt bieten, über den thematisch ähnliche Abfragen oder Prozesse in verschiedenen Behördensystemen angestoßen werden.

In diesem Zusammenhang strebt die Dienstekonsolidierung im Gefüge mit weiteren Programmen hohe Ziele an. Auf Basis des eGovernment-Gesetzes sollen nicht nur Chatbots, sondern eine umfassende digitale Verwaltung etabliert werden. Das bedeutet, dass alle Bürgerbelange digitalisiert werden und Verwaltungsleistungen sowie Antragsprozesse nach dem Online-Zugangsgesetz nutzerfreundlich und flächendeckend digital stattfinden sollen. Bots und KI sollen zukünftig weiterhin als First-Level-Support eingesetzt werden, sehr spezifische Fachfragen und Entscheidungen werden an einen menschlichen Sachbearbeiter übergeben, der individuell auf Probleme eingehen kann. Bürger*innen müssen sich also nicht sorgen, dass ein Antrag von einem Bot abgelehnt wird. »Wir sind im Bereich der künstlichen Intelligenz aktuell noch nicht so weit, dass wir der KI eine Entscheidung – und schon gar nicht eine kritische Entscheidung – selbstständig überlassen würden«, erklärt Krauß und untermauert damit das strategische Vorgehen der Maßnahme des Bundes. Die KI, ob nun die hinter einem Chatbot oder allgemein, dient also nur als Werkzeug, um bestehende Prozesse zu unterstützen.

Bis es so weit ist, dass wir von einer umfassenden digitalen Verwaltung sprechen können, gibt es für die zuständigen Behörden und auch für Partner wie das Fraunhofer FOKUS noch einiges zu tun. Akute Bedarfe müssen ausgelotet, interne Prozesse digitalisiert, die Basis für E-Akten, E-Beschaffungen und E-Gesetzgebungen gelegt sowie Mitarbeiter geschult werden.

Der Basisdienst für Chatbots muss etabliert und weitere Themen aufgenommen werden – und das ganze natürlich auch mehrsprachig. Für eine bessere Zugänglichkeit sollen zudem mehrere Kanäle für bestmögliche mobile Unterstützung genutzt werden.

Aktuell befindet sich das Projekt in der Umsetzungsphase. Die Implementierung des Basisdienstes für Chatbots soll bis 2025 im Rahmen der Laufzeit des Programms Dienstekonsolidierung vollständig abgeschlossen sein. Der Dienst wird sich dann im Regelbetrieb beim IT-Dienstleister des Bundes befinden.

(cst)

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